1. 개 관
가. 행정벌의 의의
벌칙은 법규의 실효성을 담보하기 위한 목적으로 보충적이며 최종적으로 사용되어야 할 수단으로서, 행정법에서는 ‘행정벌’(행정법상 의무위반행위에 대하여 일반 통치권에 기하여 일반 사인에게 과하는 제재)이라고 불리며 처벌 내용을 기준으로 행정형벌(형법에 형명(刑名)이 있는 벌칙이 과해지는 행정벌)과 행정질서벌(「형법」에 없는 과태료가 과해지는 행정벌)로 대별된다.
형법과 특별형법[1]이 규정하는 형사범은 국가의 제정법을 기다릴 것도 없이 그 성질 자체로 보아 반윤리성·반사회성을 띠며 그것이 일반 국민에게 의식된 행위로서 ‘자연범’이라고도 한다.
행정벌이 과하여질 의무위반에 해당하는 행정범의 경우 그 행위의 성질 자체는 반윤리성·반사회성을 띠지 않으며 특정한 행정목적의 실현을 위한 국가의 제정법에 의한 명령·금지를 위반하였기 때문에 비로소 반사회성·반윤리성을 띠게 되고 범죄로서 처벌되는 행위이며 흔히 ‘법정범’이라고도 한다.
나. 일반적 유의사항
벌칙은 의무 내용에 따라 그 의무에 대한 벌칙을 둘 것인지 여부를 신중히 검토하여야 하며, 법률상 의무를 확인하고 정립하였다는 이유만으로 그 의무 위반에 대하여 벌칙을 두는 것은 단속의 편의만을 위하여 벌칙을 정했다는 비난을 면하기 힘들다.
법률상 의무를 규정하고 그 의무 위반에 대하여 벌칙을 규정하면서 벌칙 조항에서 그 의무 조항을 인용하여 규정하는 방식이 대부분을 차지하고 있지만 형법, 특별형법 규정 방식과 같이 법률상 의무를 구체적으로 명시하지 아니한 채 규정하는 방식도 있다는 것에 유의하여야 한다.
법률상 의무를 본칙에 규정하면서 그 위반에 대한 벌칙조항이 전혀 없는 경우도 있는데, 이를 ‘훈시적 규정’이라 한다, 훈시적 규정의 경우 벌칙 조항이 아닌 다른 제재 수단을 마련하여 입법에 반영할 필요가 있을 수 있다.
벌칙에서 정하는 형벌 또는 과태료는 위반행위의 가벌성의 정도에 비추어 적절한 것이어야 한다. 또한 당해 법령이나 다른 법령에서 동일한 또는 유사한 의무위반행위에 대한 처벌이 어느 정도인가를 충분히 고려하여 균형을 맞추도록 하여야 한다.
가벌성의 정도는 국민 법 감정과 사회 제반 여건의 변화 등에 따라 변할 수 있다. 가령 비형벌화(非刑罰化) 정책이 강조되는 경우 형벌 조항이 과태료로 전환되고 이행강제금과 같은 전혀 다른 성질의 제재로 바뀔 수도 있다.
벌칙을 정할 때에 형법의 규정을 기준으로 하고 이를 최대한 존중하여야 하며, 특별한 사유(형벌의 가중·경감 등)가 없는 한「형법」의 규정과 중복되는 내용은 규정하지 아니하도록 한다.
「형법」 또는 특별형법 규정에 대한 판례, 학설 등의 해석으로도 일정한 법률상 의무 위반행위에 대해 처벌할 수 있다면 행정법상 벌칙 규정을 별도로 두지 않는 것이 적절하다.
벌칙규정을 두려면 해당 행정법규의 목적을 달성하는 데에 필요·최소한의 벌칙 내용인지를 확인하고 벌칙과 국민의 법 감정의 일치 여부, 벌칙 적용으로 예상되는 국민 법 감정의 변화와 준법정신의 변화 여부, 형사정책상 예상되는 문제점·수사실무상의 애로와 문제점, 벌칙 부과로 야기될 수 있는 부작용 등을 검토하여야 한다.
1) 특별형법은 형사처벌을 그 법률 내용의 전부 또는 주된 내용으로 하되, 적용 대상·범위가 형법보다 구체적이거나 형법 범죄의 가중된 범죄유형에 대하여 엄벌하거나 형법 조문 내용을 세분하여 처벌하는 것을 목적으로 하는 형법을 의미한다. 「국가보안법」, 「특정범죄가중처벌 등에 관한 법률」, 「특정경제범죄가중처벌 등에 관한 법률」, 「성폭력범죄의 처벌 및 피해자보호 등에 관한 법률」, 「부정수표단속법」, 「교통사고처리 특례법」, 「성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」 등 대한민국현행법령집 9(Ⅰ) 형사법(1)에 포함된 법률이 이에 해당하며 「청소년의 성보호에 관한 법률」과 같이 위 법률에 준하는 법률도 있다. 한편 행정법에 포함된 사실상 형사범도 넓은 의미에서 특별형법으로 볼 수도 있으나 엄밀한 의미에서 위 특별형법으로 보기는 어렵다. 또한 형법총론의 특별한 규정, 특별형사소송규정, 신고인·증인·피해자 보호 및 보상 규정, 행정기관 및 관계공무원의 의무규정 등이 함께 규정되기도 한다.
키워드 : 벌칙규정
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